kiko 2007-8-6 09:22 AM
砍掉乱收费取消滥评比的“好法规”是否违反了上位法？
“《条例》没有违反上位法，律师所和媒体报道在断章取义。”７月２７日，安徽省合肥市人大常委会法工委法制处处长刘敬东告诉记者。刘敬东所说的《条例》就是备受争议的《合肥市优化投资环境条例》（以下简称《条例》）。此前，北京市东方公益法律援助律师事务所（以下简称北京东方公益律师所）认为《条例》严重违反了《环境保护法》等上位法，客观上已成为污染企业的“保护伞”，遂于７月２０日致函全国人大常委会，请求对《条例》的合法性进行审查（本报７月２１日曾作报道）。
环保总局：开发区存在严重污染
公益律师所：“土政策”成为“挡箭牌”
作为一个国家级开发区，安徽省合肥经济技术开发区在全国可谓异军突起，连续５年位列中西部１６个国家级开发区综合投资环境排名之首，但今年国家环保总局的环保专项行动督查却令其黯然失色。
“污水处理装置闲置不用，在检查人员来时放清水……”今年“６·５”世界环境日前夕，环保总局在对安徽等五个省、自治区１６个市工业园区和重点污染企业进行环保专项行动督查时，在合肥经济技术开发区，现场检测出一些国际国内知名公司超标排放废水等问题。专项行动结束后，合肥经济技术开发区名列环保总局挂牌督办的五家开发区和九家企业环境违法名单之列。
６月１５日，国家环保总局有关负责人也向媒体透露：合肥经济技术开发区涉嫌降低环评等级，区内所有企业未依法缴过排污费，大部分企业生产废水直接排入巢湖支流派河……
然而，令人困惑的是，合肥经济技术开发区虽然存在严重污染，但是按规定，当地环保部门平时到开发区检查必须先打报告，且每年检查不得超过一次……这一困惑被认为来自于当地的“土政策”——《合肥市优化投资环境条例》。
“开发区内企业违法现象普遍，环保部门监管不力，地方规定成了合肥经济技术开发区隔离执法的‘挡箭牌’。”７月２０日，面对诸多新闻媒体，北京东方公益律师所认为，《条例》第三十四条及第三十七条的规定与国家环保法律发生了抵触。
翻开《条例》，记者注意到第三十四条规定：“行政机关依法对企业进行执法检查，应当事先拟定包括检查依据、时间、对象、事项等内容的检查计划，并在实施检查３０日前报同级人民政府企业负担监督管理部门和法制机构备案。企业负担监督管理部门应当对检查计划进行协调，可以联合检查的，应当联合检查，避免多头检查。实行垂直管理的行政机关对企业进行执法检查，应当于实施检查３０日前将检查计划报上一级行政机关和同级人民政府企业负担监督管理部门备案。上一级行政机关应当对下一级行政机关的检查计划进行研究协调，避免重复检查。”
第三十七条规定：“同一行政机关对同一企业的执法检查每年不得超过一次。因企业涉嫌违法需要调查的，由县级以上人民政府行政主管部门负责人批准。法律、法规或者行政规章另有规定的除外。实施县级以上人民政府或者省级以上行政管理部门组织的集中统一的执法检查，按照统一部署进行。”
北京东方公益律师所认为，《条例》第三十四条及第三十七条对包括环境执法在内的执法检查行为设置了检查依据、时间等内容的限制性前提条件，实际上否定了《环境保护法》第十四条、《水污染防治法》第十八条等国家环境法律所认可的非定期现场检查的执法形式，把环境保护行政主管部门的现场检查活动变相地限定成了定期检查活动，限制了国家法律授予环境保护行政主管部门的行政监管权力。
依据《立法法》第九十条赋予社会团体的书面建议权，北京东方公益律师所７月２０日将审查建议书以特快专递的方式寄往全国人大常委会法制工作委员会。
合肥人大：《条例》设置了排除条款
起草机构：与安徽省里规定保持一致
面对媒体的指责和北京东方公益律师所的质疑，７月２７日，安徽省合肥市人大常委会法工委法制处处长刘敬东说，媒体在断章取义，因为《条例》第三十七条已经设置了排除条款，“法律、法规或者行政规章另有规定的除外”，不存在一年只能检查一次的说法。
刘敬东告诉记者，《条例》是严格按照程序制定的，２００６年１１月３日，经合肥市第十三届人大常委会第二十九次会议表决通过。２００６年１２月２２日，经安徽省第十届人大常委会第二十七次会议批准，今年３月１日实施。《条例》的出台优化了合肥市的投资环境，具体起草工作由合肥市政府法制办负责，有些问题可以直接向法制办询问。
针对北京东方公益律师所的质疑，参与《条例》起草的合肥市政府法制办副主任陶有军在接受本报记者采访时强调：“《条例》起草严格遵循了上位法，与国家法律没有抵触。”
陶有军表示，《条例》第三十四条与第三十七条均参照了２００３年８月２３日安徽省第十届人大常委会第四次会议通过的《安徽省企业负担监督管理条例》的相关条款。
记者查阅了《安徽省企业负担监督管理条例》，注意到该条例第十三条规定包含了《合肥市优化投资环境条例》第三十四条和第三十七条的两条内容，表述基本一致。
“省里的规定，市里总该遵循，保持上下一致吧。”陶有军解释说，“《条例》中注明了法律、法规或者行政规章另有规定的除外。如果国家法律中有相关规定，则按法律办事；如果法律没有规定而《条例》有规定的，应该按《条例》来办。”
“既然已经提请全国人大常委会审查，就等待审查结果吧。”刘敬东表示，“如果全国人大常委会认为我们错了，我们就改。”
合肥市环保局：环保执法未受任何限制
既然《条例》设置了排除条款，那么环保执法在当地如何进行？
记者通过电话连线到合肥市环保局办公室，办公室庞主任语气肯定地表示，平时的环保执法没有受到《条例》的任何限制，如果理解上不同，也是个别人对《条例》的误解。
庞主任表示，在《条例》出台后，环保局拿到了相应的“执法解释”。他强调，当地环保执法根据这个解释完全按照法律规定来进行，没有受《条例》影响。
目前，合肥经济技术开发区污染问题已被国家环保总局与监察部联合挂牌督办。在此之前，合肥市环保局又是如何执法的？庞主任表示：“原来的环保工作主要是由开发区管委会建设发展局管理，开发区排污存在不稳定性，有时去检查是达标的。环保总局此次环保专项行动督查后，市环保局已在各开发区设立了环保分局，积极查办解决存在的问题。”
对于“环保部门到合肥市经济技术开发区检查须打报告”的问题，庞主任表示，据他了解环保执法一般不会受阻拦。
当记者询问“执法解释”的全称以及具体内容时，庞主任以不记得为由提出让记者上网搜索，然而记者并没有在网上找到该“解释”。
专家：《条例》易被企业当成拒绝检查的借口
“不管是否有省级规定在前，都应以国家法律为根本依据。”对于安徽省有关部门的观点，中国社科院法学所研究员、博士生导师常纪文指出，尽管《条例》第三十七条设置了排除条款，但国家相关法律并没有规定执法检查须事先备案，也未对现场检查的次数作出限制。而《条例》却对此作出规定，其本身就不符合环境执法需要“杀回马枪”和需要经常检查督促的常理，实际上也与国家环境法律和行政法规的宗旨和规定相违背。另外，由于同级政府企业负担监督管理部门与企业有着千丝万缕的利益联系，因此，《条例》第三十四条规定的提前３０天备案的要求，实际上等于为企业通风报信，把环境保护行政主管部门的现场检查变成了定期参观。
“如果把《条例》第三十四条和第三十七条的规定和卫生、安全生产、消防等方面的国家法律相比较，也会发现其与后者相抵触的地方，不利于国家卫生、安全生产和消防等方面工作的开展。因此，从这些方面看，也应当予以纠正。”常纪文说。
中国政法大学教授、博士生导师王灿发认为，关键是“执法解释”中是否将环保部门平时的现场检查与各行政机关的行政执法进行了区别，否则《条例》容易被企业当成拒绝检查的借口，不利于环保执法和环境保护。
“合肥是安徽的省会，在其境内出现的问题在全国都具有较大的社会影响，如果《条例》第三十四条和第三十七条的规定不被纠正，就会对其他地方的立法产生‘示范’效应，不利于全面贯彻落实科学发展观。”常纪文表达了自己的担忧。
“出台《条例》的出发点是为了规范行政行为以优化投资环境，但实际上没有抓到管理的要害，关键是要强化对行政腐败的惩治。”王灿发认为，经济社会发展必须与环境保护相协调，必须把环境保护摆上更加重要的战略位置。
常纪文认为，对这样的不适当地方立法，应当撤销或予以修改。因为它客观上易造成袒护违法行为的后果，会使违法企业肆意妄为，甚至会影响社会和受污染之害的群众对法律和政府的信任，影响到法律、行政法规在全社会的有效执行与遵守。
对于北京东方公益律师所向全国人大常委会法工委提交建议书，常纪文表示赞同：“如果能在立法审查上把好关，效果将是明显的，而如果能通过完善环境公益诉讼制度，把司法审查与立法审查有机结合起来，将是对地方性法规进行监督的最有效途径。”
相关链接：
《立法法》
第九十条：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
《环境保护法》
第十四条：县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料。
《水污染防治法》
第十八条：各级人民政府的环境保护部门和有关的监督管理部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查，被检查的单位必须如实反映情况，提供必要的资料。检查机关有责任为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密。
《安徽省企业负担监督管理条例》
第十三条：行政机关对企业进行执法检查应当以法律、法规或者规章为依据。
行政机关依法对企业进行执法检查，应当于检查前一个月将检查计划报同级人民政府企业负担监督管理部门和法制机构备案。企业负担监督管理部门应当对检查计划进行协调，可以联合检查的，应当联合检查，避免多头检查。实行垂直管理体制的行政机关对企业进行执法检查，应当于检查前一个月将检查计划报上一级行政机关备案。上一级行政机关应当对下一级行政机关的检查计划进行研究协调，避免重复检查。
同一行政机关对同一企业的执法检查一般每年不得超过一次。因企业涉嫌违法需要调查的，由县级以上人民政府行政主管部门负责人批准。法律、法规或者规章另有规定的除外。
执法检查、调查时，执法人员应当出具检查通知书或者批准文书，并出示相关执法证件。