近年来人才资源规划已经日益受到各类法人团体（政府、企业、院校等）的重视。在经济发展初期，往往体现为市场人力供应超出需求，所以组织对人才资源问题并不重视，但是一旦进入工业化加速发展时期，由于技术变革迅速，社会各界均需要有较高技术水准的人才，各个层面相互竞争，导致有效人才严重短缺，故而许多组织开始关注人才资源的有效运用问题，纷纷开展人才资源规划工作。本文侧重于从公共政策研究角度分析政府主导的区域综合性人才规划，探讨公共政策执行中受制约的因素、政府资源的有限性、政策执行的力度和效度等问题。

     

     一、公共政策视角的人才规划的重要意义

     这里所说的区域综合性人才规划所描述的实际上是在法人团体（政府、企业、院校等）的内部优势和劣势以及外部机会和威胁一定的情况下，该团体组织为使自己保持或取得竞争优势而制定行动计划的过程。总的来看，任何一种规划都是要研究两种力量间的平衡：一方面是组织的外部机会和潜在威胁；另一方面是组织的内部优势和劣势，亦即组织想要获得成功就得在外部力量和内部力量间求得平衡。人才资源是政府公共政策内部力量的主体，因而人才规划对政府主导的发展规划具有重要支撑作用。

     制定人才规划是实施人才强国战略的要求。人才强国战略是国家的人才战略，是一个总要求，强调总体谋划和总体目标，一般由四个部分构成：战略构想或愿景、战略目标、战略对策和战略路线。具体到区域层面如何落实，需要根据当地经济社会发展现状将人才强国战略的目标具体化。这首先是一个政治要求。制定人才规划也是各区域自身经济社会发展的客观需求。发挥好本地区人才作用来带动本地经济社会发展，具有非常重大的经济意义。制定人才规划还是各级政府的施政需要。政府管理千头万绪，要管的事方方面面。在这个系统里，人才是管理的关键。但不是经济发展需要什么人才，就有什么人才。一个地区现在培养的人才是为今后使用，培养与使用具有时差性。要求各级政府在管理上有前瞻性、全局性、系统性，这本身就提出了战略管理与规划管理的要求。

     

     二、公共政策视角的人才规划执行力度和效度存在的问题

     明确了人才规划的政治要求、经济意义和施政需要以后，需要深入探讨该项综合政策体系的执行力度和效度。公共政策的研究领域包括两个重要的维度，一是政策的制定，包括公共问题的界定、方案的优化选择、利益集团在政策制定和执行中的诸多方面，终极价值目标是政策的科学化、合理化、合法化，以实现社会的良性治理。二是政策的执行。在人才规划编制过程中，决策者权衡利弊得失，通盘考虑，做出最优或次优的方案，对人才规划的实施效果有着决定性的影响，但是，即使科学的政策也未必就能取得有效的效果，这就涉及到政策执行的力度和效度问题。目前，在类似人才规划的综合区域性公共政策执行中主要存在以下几个问题：

     一、政府资源的有限性

     政府能控制的资源终究是有限的。如果地方政府在不该作为的领域做得太多，必然就占用了有限的资源，也就无力无心为全面政策的推行投入必要的人力、物力、财力，从而使人才规划政策最终流产或表面化。

     二、政策执行主体的惰性

     主要是指在政策执行过程中，一些地方政府和部门作为执行主体由于其本身处于特殊的政治生态环境，存在着一种固有的惰性，对上级政府制定的政策机械地照搬照抄，“原原本本传达，原封不动落实”。这种惰性往往造成人才规划政策不但不能解决具体的问题，相反还会把责任推给政策本身，推给政策制定者，认为政策问题之所以不能得到解决，是政策本身质量有问题，从而严重损害人才规划公共政策的严肃性和权威性。

     三、规划推行过程中缺乏配套政策的支持

     政策的制定往往有其所主要针对的社会问题和其自身的政策目标。但是，问题的却存在于社会中的许多领域和许多方面，尤其是人才规划，涉及到人才的规模、层次、结构、集聚力、效能等多变量，更是一个综合性的系统，单靠某一部门的力量可能无力解决问题，这就需要多个部门的参与，需要相关配套政策的出台。没有配套政策，地方政府和部门在执行中会遇到种种问题，如果都由地方政府自身解决，势必加大政策执行的阻力，导致地方政府不愿去推动。

     四、政策推行过程中受到利益集团的影响

     公共政策的制定与推行总是对现有利益格局的调整和再分配，在任何一种公共政策的推行中，免不了触动既得利益阶层，导致他们的强烈抵触和反对。利益团体会尽可能地动用手段对政策的执行施加压力，迫使政策在执行中走形变样，使政策失去原有效用，以有效规避风险。如有些人才规划中提出“以转化用人机制和搞活用人制度为重点，全面推行聘用制度，实现合同管理正常化、规范化”，在一些地方的事业单位分类改革实践过程中就受到很大的阻力。

     

     三、公共政策视角的人才规划提升执行力的几项主要措施

     （一）加深对规划的认识与理解

     提升执行力，首先必须贯彻规划的战略意图，了解规划制定的背景。本世纪前二十年，将是经济全球化趋势进一步深入、国际产业升级和转移速度加快的重要战略时期，机遇与挑战并存。“十一五”期间将是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的一个关键阶段，也将是经济社会结构发生深刻变化的重要段。

     其次，要将目标与实现手段区别开来。任何一种区域综合性规划应该将经济、社会和生态的协调发展，居民生活质量、环境质量、文化质量的全面提高视为追求的终极目标，人才规划也不例外。这些指标与其说是目标，不如说是手段，一种用来达成更高目标的手段。

     第三，作为区域综合性规划的人才规划还应放在区域的大环境中去认识，必须形成区域联动的概念，在规划实施中，不仅要善于调动和优化区内各类资源，还要学会协调和利用区域外部的各类资源。在目前的人事人才工作体制环境下，条块分割和缺乏衔接的情况很严重，缺乏有效沟通与协调，管理资源被大量浪费。以人才规划执行落实为契机，做好这项工作实质上是提供了一种新的改革沟通渠道。

     （二）目标分解与流程优化

     人才规划作为战略规划，具有宏观性，执行部门必须在加深对人才规划本身认识和理解的基础上，将规划蓝本文件进行分解和细化，执行部门可将人才规划目标分解到本部门，制订行动计划，落实相应措施。各执行部门应根据分解后的规划目标，进行目标流程设计，同时制订现有资源明细计划，明确完成每一阶段人才规划任务所需的人力、物力、财力、政策和信息资源。政府的资源是有限的，区域综合性规划应该在有限资源约束下，解决区域人才事业发展中的关键性问题。在众多相互衔接的政策性规划执行过程中，应围绕每一阶段的战略重心，明确关键过程，安排好执行时序，将主要的精力集中于此。同时，根据阶段性规划重点，优化包括资金、技术、人力、政策方面的资源计划，为执行提供支持。这一点对于区县和各领域的人才队伍建设尤为重要。

     （三）强化“目标—执行力”评估

     区域发展的外部环境处在不断变化之中，人才规划的依据和结论也会随之发生不同程度的改变，因此区域综合性规划的目标应是动态的。区域综合性规划具有很强的时效性，为了按期达成目标，必须建立对人才规划实施的定期评估和反馈机制，这样一方面可以及时发现和纠正人才规划实施中的偏差，另一方面可以为人才规划的适时调整提供依据。

     定期评估可采用目标一致性评估方法，具体如下：1.区域综合性规划的执行力评估与改进是一个滚动持续进行的过程；2.规划执行一个阶段后，应及时收集有关执行的各种信息；3.运用目标一致性评估方法，将规划的阶段目标值与执行情况进行比较；4.进行“应达状态——执行力现状”和“规划目标——规划起点”的差距分析，找出执行不力的原因，提交“目标——执行力”报告；5.根据“目标——执行力”报告的分析结果，由相关部门和执行人员实施改进，提升执行力。

（四）提高个人执行力

     人才规划的实施主体有两个层面，除了各执行联络部门以外，还必须依靠广大的执行人员。高素质的执行人员可以有效提高规划执行的速度、力度和准确度；反之，则会影响执行的效果。在人才规划的执行过程中，对于个人执行力的要求一般有以下几个方面，高度的政治思想觉悟和政策水平、积极的工作态度和执行意愿、合理的知识和能力结构、较高的管理水平等。提高个人执行力应以能力建设为主线，完善组织人事部门主管、有关业务部门分工负责、专业机构实施的培训管理体系，进一步丰富培训内容和形式，实施各类培训；同时应加快人才使用、管理、考评等方面的体制改革和机制创新，激发队伍活力，让更多的执行人员在实践中得到磨练。

     （五）加强沟通与协调

     说到底，执行力是政府组织内各种资源如人员、制度、物资、设备、信息等相互作用和经过一定的机制配置后所产生的整合力。各部门所处的位置不同、利益不同、掌握的信息量不同，他们对于决策和政策的态度很可能就会产生分歧。因此，在人才规划的实施过程中，必须进行多维度的沟通和协调，首先是纵向等级维度，指的是各类垂直部门之间的沟通与协调，上级部门根据规划目标向下级布置任务，下级部门根据收集到的实施信息向上级说明任务实施条件；其次是横向职能维度，指的是平行部门之间的沟通与协调，各部门相互之间共享规划实施方面的有关信息，协调工作关系，界定业务范围；最后是内部过程维度，指的是各个单位内部各个部门间的沟通与协调，前后过程之间传递执行信息，交代任务与资源状况。

     作为区域综合性规划的人才规划实施体系是一个完整的系统，部门之间有着不可分割的内在联系。只有做好相互之间的沟通与协调，形成合力，这个系统才能运转自如。

     （六）建立和完善激励与惩罚机制

     人才规划经过法定程序审批，一经批准就具有法规的权威性，必须严格执行。在使用监督、评估等控制手段的同时，还必须从“以人为本”的角度出发，充分考虑到人才规划执行主体的工作积极性。在人才规划实施过程中，通过建立激励与惩罚机制，将执行人员的薪酬水平、发展通道和执行绩效有效结合起来，营造良好的组织文化，充分发挥执行人员的积极性和潜力，提高工作绩效。

     综合以上理论分析，笔者认为，从公共政策角度考量的人才规划，执行不力和效度不够，有政策制定上的不完善和不科学，也有政策执行主体、执行结构、执行制度上的缺陷。其改革的路径可以从以下几个方面入手,包括强化政策执行的监管；形成制定与执行“二位一体”的意识，增加政策的可操作性；完善政策评估和反馈体系，加强政策调整。

     做好人才规划工作，要从实际需求出发，以关键环节为切入点，尽量多地采用数据分析和量化评估，在方法的选择上要兼顾组织环境特点，同时力争与时代同步，加强政策执行的民主化和公开化，更多地从民众的角度出发采取合时合情合理的执行手段和执行方法，充分考虑政策对象的接受程度。

     （北京市人事局综合计划处朱深）